探讨我国农村养老保险制度的问题及对策
摘要：当前，农村社会保障是中国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约70%的农民目前或将来的生活方式、生活习惯和生活质量，而农村社会养老保险则是农村社会保障的关键内容之一。但是在我国这样一个农村经济发展水平低，地区差异大，农业人口占多数，老龄化程度日益严重的国家建立农村社会养老保险，是一项十分复杂而艰巨的任务。我国的农村社会养老保险仍旧存在诸多问题。因此，着眼于农村社会养老保险的研究对我国农村养老保险的发展有重要的意义。
关键词：养老保险； 养老基金； 农村养老保险； 对策研究 Discuss the problems and countermeasures of rural endowmentinsurance system in China Abstract:At present, the rural social security is an important part of Chinas social security system, it relates to the total population of about 70% of farmers now or in the future way of life, the life habits and the quality of life, and the rural social endowment insurance is one of the key contents of rural social security. But in such a low level of rural economic development in our country, the regional difference is big, the agricultural population accounts for most, the aging degree of growing the establishment of rural social endowment insurance, is a very complex and difficult task. Our countrys rural social endowment insurance is still has many problems. Therefore, focusing on the research of the rural social endowment insurance has important significance for the development of rural endowment insurance in China.
Key Words:Endowment insurance;Pension funds;Rural endowment; insurance Countermeasure research一。我国农村社会养老保险的现状 近年来，随着我国城镇化进程的加快，数以千万计的青壮年农民流入城市打工，导致农村的老年人数量和老龄化程度超过了城镇。据第五次人口普查的数据统计分析，我国60岁及60岁以上农村老年人口有8500万人，占老年人口总数的60%多，而我国传统的农村养老模式如土地养老，家庭养老也在城镇化的过程中慢慢地削弱。伴随着城镇化过程出现的是种种难题，如人口老龄化现象，空巢老人现象，种种问题给我国的农村老人养老提出了新的挑战。几千年传统的家庭养老受到前所未有的严重冲击，面对不断扩大的老年群体，社会化、市场化、产业化的养老服务模式应运产生，随之养老服务合同纠纷与日俱增。这一客观现实及未来的紧迫形势，促使我国必须关注农民社会养老的制度建设问题。
我国农村社会养老保险制度，并没有建立完善统一的农村社会养老保险体系，随着市场经济的发育完善，新兴工业化道路的推进和我国独生子女人口政策的贯彻执行，按照国际通行标准，我国将很快进入老龄化社会，而广大农村的养老问题尤为突出。
二。传统的农村养老保险
（一） 家庭养老观念
在农村，传统养老文化根深蒂固，其模式的存在既有其传统的历史性、也有其现实必然性。从一定程度上可以说，家庭承包经营责任制是中国长期以来农村家庭养老模式存在的基础以及现实，只要这种家庭承包经营责任制持续地存在，以家庭养老模式为主会成为农村养老模式中的必然方向。但是有绝大多数学者还是认为，农村养老应该增强其社会化，而不是局限于家庭内，而且推行社会化的养老保险制度，可以缓解家庭养老给家庭成员造成的巨大压力。
然而其变迁需要相当长的过程。我国现代养老文化及其模式的经济基础还不稳固，同时农村社会保障的滞后甚至于是空缺，使得“养儿防老”的观念的以必要续存。另外，对于长期生活在农村的人们来说，要将养老问题从家庭转向社会是难以从道德上接受的，家庭中的老人接受来自国家的养老帮扶，儿女将会受到道德上的巨大谴责。
（二） 养老保险社会化的必然性
对于我国的农村养老由家庭向社会的转轨的必要性，有学者已经从多个角度做出了分析。对于农村人口来说，要将他们的观念从“小家”转向“大家”，这不是一件按硬性制度能完成的事情。伴随着现代化、城市化，家庭规模小型化，现代化、工业化使为人们会在更长时间范围内计划他们的生活消费开支，以达到在整个规范健全的农村养老保障制度，由国家、社会和个人三方负责而建立起多层次的社会保障制度。变革农村养老保障方式是维护农民利益，保障农民权利的必然要求也是缩小城乡差距，实现共同富裕的必然要求，。中国人的养老问题可以从文化的大背景下来分析，养儿防老，反哺式的家庭养老观念在中国的很多家庭，尤其是在绝大多数的农村家庭是根深蒂固的。可以说在中国的农村进行养老制度的改革，是在改变人们对于传统观念的认同程度，中国的农村养老保险事业的发展，关系到人们思维模式的转变。
三。农村养老保险问题产生的原因
（一）农村经济落后是导致农村社会养老保险目前现状的最基本的原因由于农业本身是第一产业，创造社会财富的效果没有其他产业那么明显，但在计划经济时代，农业为国民经济的发展做出了重要的贡献。正是依靠农业的哺育，中国从“一穷二白”的起点上，建立起比较完善的工业体系。国家有关研究表明，从1952年到1990年，中国农业通过税后方式、“剪刀差”方式等为工业化提供资金积累总量达到11594亿元，其中通过税收方式提供1527.8亿元，通过“剪刀差”方式提供8707亿元，通过储蓄方式提供1359.2亿元。1952年到1990年，中国工业建设从农业中净调动了约一万亿元的资金，平均每年高达250亿元。⑤可见我国农业对国家工业化积累的“有形”付出是多么的巨大，但农业在付出的同时，得到的却很少。我国财政投入长期以来偏重于工业和城市，农村基础设施建设和文化、教育、卫生事等社会事业发展严重滞后。一方面是高付出，一方面是低投入，这中间的“隐形”贡献更为巨大。尤其是在市场经济条件下，由于农村的自然条件、基础设施、文化素质等一些因素严重制约了农村经济的快速发展，进而限制了农村在其他各方面的发展与各领域工作的推进，这其中当然包括了农村社会养老保险制度的发展与运行。
（二）立法的滞后，农村社会保障法尤其是农村社会养老保险法的缺失国家关于农村社会养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，这都导致了农村社会养老保险制度的不稳定性。而通过立法是达到稳定政策的最好途径。目前，关于农村社会养老保险的推行，。而且国家也没有根据经济与社会的发展及时地对法律作出调整，使得一系列不良后果出现，很大程度上影响农村社会养老保险事业的发展。农村社会养老保险制度的不完善已经越来越不适应新形势的需要，因此，应与时俱进的完善农村社会养老保险法规，尽快制定出台农村社会养老保险的相关法律法规，明确农村社会养老保险的法律地位，并使其成为全国社会保障制度的有机组成部分受到法律保护。 四。我国农村养老保险制度存在的问题及对策（一） 国内外养老保险制度普遍面临的挑战
国外的养老保险面临的最主要的问题是：一方面是城市化、工业化的大力推动作用，农村劳动力人口向城市流动，进而农村老龄化的速度加快；另一方面由于经济的周期性波动，在经济处于波低或者萧条时期时，农民的收入自然随之降低。
我国拥有世界上最多的老年人口，其中75%在农村，农村养老问题面临着严峻的挑战。尽管我国的农村养老保障制度自产生以来有一些成果，但有许多问题还需解决。在中国的农村，养老保险参保覆盖范围有逐年降低的趋势，同时在农村社会养老保障建设过程中，政府的责任有所偏差，而且相对于城市，政府对农村社会养老保障制度的建设较为随意，关注以及投资都严重不足。还有，养老金管理缺乏规范的体制，难以实现社会保障的统筹管理。我国农村养老保障制度建设缺乏权变，对于东西部，城乡的巨大差异，还需要进行更多的协调。我国的农村养老保险的保障对象还有非常大的局限性，保障的范围和内容很有限；同时，由于农村人口缺乏契约的长久稳定性，因此农村人口参加投保的信念会时常动摇，导致农村养老保险制度广泛实施很困难。我国传统的家庭养老模式正在承受着需求快速增加和供给萎缩的双重压力，同时、现存制度无法可依、体制不全，养老保险制度还有很多无法克服的困难。
在农村养老保险立法方面，党和政府发挥主导性作用，法制化不强，农村社会保障的立法层次低，社会保障立法体系不健全，法律监督和实施机制薄弱，使得老养保险制度的实施不能落到实处，或者和制定者所设想的情形出现很大的差异。
（二） 国外对于农村养老保险问题的对策
针对养老保险制度中存在的众多问题，很多国家都进行了农村养老保险制度的改革，相关措施包括：（1）减少国家相关干预，让市场调节作用得到充分发挥，促进包括养老保险在内的整个社保体系由国有责任制度向私有化责任制度转变，让民营私有企业在整个体系中发挥更大的作用。（2）发展必要的商业性养老保险， 政府可以通过采取各种政策来促进商业养老保险的普及，同时为多方创造便利条件，鼓励居民接受并参加商业保险。（3）对社保基金管理运营方式进行改善，由传统的现收现付逐渐向现收现付和个人资本积累相结合的混合制度改革。（4）强化对社保基金的合理运作，委托专业基金信托管理机构对基金进行多元化的运营，促进社保基金的经济型收益。（5）尽可能地将土地、社会和家庭养老等途径进行整合，形成具有多重保障的养老机制，帮助农民老年人口安享晚年，得到应有的生活保障。
五。改革与完善我国农村社会养老保险制度基本途径和措施（一）从社会实际出发、建立多层次的农村社会养老保险制度在我国广大的农村，农民没有退休的概念，只要身体允许，一般都在田间地头劳作。这与城市居民有所不同。一般来说，只要还有劳动能力，那也就不需要或不太需要子女供养，老人能够保障自己的基本生活。正是这种特殊性使得农民不太注意自己的养老保障问题，自我意识较差。因此，政府必须通过制定政策、立法和宣传等形式，提高农民的自我保障意识，以建立农村社会养老保障体制。由于我国幅员辽阔，各地区经济发展极不平衡，人口年龄结构差别较大，不同地区农村集体和农民个人的经济能力相差悬殊，农村应建立不同层次的社会养老保障制度，国家应把建立不同层次的社会养老保障制度作为目标。这就要求我们在建立养老保险制度时，必须从各地区的经济发展水平和农民生活的实际需要出发，各项农村社会养老保险项目、范围和具体标准的确定，必须与各地区的集体经济水平和农民个人的经济承受能力以及农民的心理承受能力和社会保障需求相适应。因此，全国农村社会养老保险制度不可能一步到位，也不可能全国一个模式，而是根据各地区经济发展状况，因地制宜，循序渐进，形成各地区层次不同，标准有别的社会养老保险制度。具体的讲，在经济发达地区应加大地方政府的投资力度，继续推行农村农民社会养老保险制度，并随着农村劳动力的转移，适时与城市养老保险制度进行衔接。尤其是对城市化过程中产生的失地农民，可以根据其意愿，将农民所缴纳的保险费折算成基本保险费缴费年限，逐渐向城市养老保险过渡，从而在发达地区率先实现城乡一体的养老保险制度。在经济落后的地区，由于农村集体与农民经济水平相对较低，不完全具备开展社会养老保险条件的，应采取家庭养老、社区养老和社会养老相结合的模式，逐步提高社会化养老水平。从时间上来说，要由急到缓，从形式上有完备到松散逐步过渡。在具体实际操作上，要突出重点地区和重点人群。所谓重点地区是指农村城镇化进程较快的地区，重点人群是相对富裕的群众。总之，应建立起与我国农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度。
（二）多渠道筹措农村社会养老保险资金
资金问题是我国农村社会养老保险问题的核心，要建立与完善农村社会养老保险制度，无疑需要巨额的资金，但由于我国农村人口多，国家财力有限，单一依靠国家财政来开展农村社会养老保险工作，显然极不现实。借鉴近年来我国城市筹措社会养老保险资金的经验，要解决农村社会养老资金问题，可以采取如下措施：一是要采取政府投入和大力发展集体经济来强化农村集体对社会养老保险资金的投入；二是要采取政府积极引导和农民自愿结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险，如强制凡是达到全国或全省农民人均收入水平的农民必须参加养老保险，凡是已经解决温饱问题的农民也要参加养老保险等等；三是要建立个人帐户，不论集体补助多少或是有无补助，连同个人缴费全部记在个人名下，属于个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会养老保险的积极性；四是要鼓励农民积极参加各种商业养老保险，因为商业保险公司在农村开展养老保险已经有多年，在这方面积累了丰富的经验，同时商业保险适应性强，能适应不同的经济发展水平，进入社会养老保险难以进入的领域，成为社会养老保险的有益补充。但必须注意的是，由于商业保险是纯商业性的（以盈利为目的），难以发挥社会养老保险的功能，且有时候还会与社会养老保险发生争夺保险市场的矛盾，造成保险市场的混乱，因此在允许商业保险公司在农村开展养老保险业务的同时，要夺其行为进行规范。在实际操作中，要注意协调好社会养老保险与商业养老保险的关系，避免产生矛盾。
（三）正确确定农村社会养老保险资金的交纳方式和缴费标准在现阶段，农村社会养老保险资金应坚持实行“个人缴费，集体补助与社会筹措和政府补贴”相结合的模式，即以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予财政和政策支持。缴费的比例应以城镇职工养老保险的最低标准执行，并与城镇养老保险相衔接，实行一卡通，一般拟定在18%，在经济发达地区，个人帐户缴纳的比例可以确定在上年人均收入的12%，社会统筹为6%；在经济欠发达地区，个人帐户缴纳的比例可以确定在上年人均收入的8%，社会统筹为10%；在经济不发达地区，个人帐户缴纳的比例可以确定在上年人均收入的4%社会统筹为14%。集体补助缴纳社会统筹部分，没有集体补助的使用社会募集，社会募集不足的由政府兜底。⑥同时要充分考虑到农民收入的不平衡性，并进行灵活掌握，养老保险费的缴纳应实行高中低多档次。由于农民收入的灵活性，很难进行考核和计量，而且农民收入是以年为计量单位的，要到年底才进行结算，档次的划分不与农民个人收入挂钩，而是以农民的人均年收入为基数，并根据其变化加以调整，以保证养老保险费用分担的均衡和养老保险金的保障能力。保险对象则可以根据其经济承受能力自行选择参保档次，考虑到农民收入的不稳定性，保险对象可以视经济收入情况预缴和不缴保险费，经济好的时候提前缴纳，遇到天灾人祸的时候，可以暂时停止缴纳。
（四）努力做好农村社会养老保险的保值和增值工作目前，我国农村社会养老保险基金已积累近百亿元，且随着农村社会养老保险事业的不断发展，养老保险基金的积累将加速，但现在农村社会养老保险基金以县级为单位的统一管理和运营的实现，不仅带来了过度分散管理所产生的不合理管理费用和基金被挤占的风险，而且投资形式单一，使得养老保险基金如何保值增值问题日益突出。因此，要认真研究养老保险基金的保值增值的办法与措施，逐步使基金运营走向市场，实现基金的合理组合和最大增值。当前，除应搞好与银行的合作，提高储蓄与购买国债的收益率外，还应借鉴国际上的成功经验，考虑在安全原则下的多渠道投资，在农村社会养老保险搞的好的地区，可以尝试建立保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营基金，即按照基金的属性以适当的比例投向不同的创利渠道，在整体上获得较好的利润。另外，国家应制定有关政策为养老保险基金的保增值提供条件，如可考虑由财政发行特种高利率债券。为保险基金指定专项建设项目等。还有管理费标准应尽量低，养老保险支出应实行定额包干制，超出定额部分，。
（五）加强对农村社会养老保险的管理
针对当前存在的管理工作薄弱和管理水平不高的状况，必须加强和改进农村社会养老保险的管理工作，逐步实现规范化和制度化管理。（1）是要建立健全适合当地的实际工作需要的财务、基金和档案管理等规章制度，实行岗位目标管理责任制，强化约束机制和激励机制；（2）是要严格监督和检查，及时公布有关情况，增加透明度；（3）是要健全实务规程，大力推行和普及规范化操作，逐步推广和运用计算机个人帐户管理系统，不断提高工作效率；（4）是要加强对保险机构工作人员的培训，争取在2-3年内将在岗人员轮训一遍，努力提高工作人员的管理水平和业务素质。另外，作为社会保障体系的重要组成部分的农村社会养老保险，其经办机构应该是履行社会保险职能的经办机构，系公益性事业，所以农村社会养老保险的经办机构经费、员工工资应由政府财政负担，定位全额拨款的管理型事业单位，而不能从农村社会养老保险基金中提取管理费。
（六）加快农村社会养老保险制度的法制建设
社会保险作为整个农村社会保障制度的主体和核心，是以强制性为基本特征的，而社会保险的这一强制性必须通过国家立法才能得到保证。目前，社会养老保险在农村进展不力，其中很重要的一个原因就是社会养老保险立法滞后，比如，在许多私营企业和三资企业中，由于企业主和农民工认识水平太低，常常以政府有关强制性社会保险文件不是法律为由，拒绝给广大农民工购买社会保险。从我国社会保险立法的历史与现状看，加快农村社会养老保险法制建设，主要应该抓好以下两项工作：其一是要做好立法调研工作和尽快立法即农村社会养老保险法的尽快出台；二是要抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地政府根据本地实际制订具体的养老保险办法。
（七）在考虑好农村社会养老保险特殊性的同时，考虑好日后城镇与农村社会养老保险的接轨问题目前，我国农村与城镇的社会养老保险是分别进行的，且这种状况还会存在很长时间，但是最终要实现二者的合轨。这是一个漫长的分层次、分类别推进的过程，笔者以为其大体可以分为三个阶段：（1）目前，为减轻农村社会保障的压力，城镇社会保障范围首先应扩大到进城工作的农民（即农民工）上。因为近八千万的具有农村村民身份却又在城市务工的劳动者，已经成为一个不容忽视的规模巨大的特殊群体，对于一部分人，应该让其享有城镇职工的养老保险基本权利，因为他们中的绝大多数都选择在工业、建筑业和服务业等较为稳定的工作领域工作，有较为稳定的收入，可以直接融入城镇职工的养老保险体系中，养老保险金由用人单位和个人共同缴纳；（2）我们应逐步实现乡镇企业职工养老保险与城镇职工养老保险体系的接轨。乡镇企业职工的社会养老保险体系也应采取社会统筹和个人帐户相结合的模式，并在此相对独立的体系基础上允许乡镇企业养老保险在乡镇企业之间以及乡镇企业与国有企业之间流动，以更好的促进二者的统一；（3）最后也是最重要的就是实现城乡社会养老保险一体化的阶段。将广大的农民群体纳入到城市养老保险体系之下，使农民和城镇居民享有同等的社会养老权利和待遇。虽然这个目标的实现不是一朝一夕，也不可能一蹴而就，但我们应该看到，无论如何，消除城乡差别是必然的发展趋势，城乡统一的社会保险制度是我国社会养老保险制度未来发展的必然结果。
六。建立与经济发展水平相适应的农村养老保险体系的对策与建议 （一）确立农村养老保险的法律地位，保持其制度上的稳定性应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。注重制度化建设，建立新型农村养老保险实施办法以及基金治理、财会制度、审计监督、定期公示等一系列的治理制度，并且在试点中不断完善，强化制度化、规范化、法律化的治理。
（二）优化农村养老保险制度设计，分类建立和完善农村养老保险制度完善被征地农民的养老保险制度。切实做好被征地农民的生活保障，将农民工纳入社会保障体系，使他们在向非农产业的转移过程中，逐步从土地保障转换到现代社会保障系统。
（三）加大公共财政投入力度，扩大农保覆盖面和提高其社会保障功能财政是国家宏观调控的必要手段，也是统筹城乡经济社会协调发展和支持农村建设的重要财力保障。过去受国家经济发展战略和宏观政策的影响，财政政策及其财力分配存在重大缺陷，对农业的生产力投入不足，对农村的社会性投入更为匮乏，农村公共产品供给不足，发展滞后，，防止城乡差距过度扩大，必须调整和改变现行财政分配不合理的现状，切实加大对“三农”投入的倾斜力度，要让公共财政逐步覆盖农村。
七。结语
建立和推行农村社会养老保险制度，不仅是党和政府全心全意为人民服务的具体体现，也是我国社会经济发展的现实需要。农村社会养老保险问题直接关系到中国农村秩序的稳定和农业的可持续发展。由于固有的道德体系的崩溃和农村商品经济的发展，通过构建和不断完善农村社会养老保险法律体系来规范农村社会养老保险已是大势所趋。所以建立符合中国农村实际的以家庭养老为主导，强化社会养老保险，引进商业养老保险，建立多种形式并存的农村养老保障体系应该作为当前农村社会养老保险改革与发展的方向与目标。
参考文献：
1.王莉，何雪燕：《对我国机构养老的发展思考》
2. 王之兰：《当前我国养老问题及对策研究》
3.刘一铃：《农村老年人养老需求及其影响因素研究》
4.曹建文：《中国式养老难题求解 》
5.姚远：《传统型家庭养老面临危机 》
6.苟颖萍：《关于新时期农村养老保障制度建设的思考》